我國現(xiàn)行的環(huán)境投入體制基本上是延續(xù)計劃經(jīng)濟體制,環(huán)境保護責(zé)任及投資基本上由政府承擔(dān)。研究表明,中國70%以上的環(huán)境保護投資是政府和公共部門投入的,但由于政府財政資金有限,導(dǎo)致政府現(xiàn)行的投融資供給能力不足,可實際的資金需求是巨大的。這樣的投資體制必然會存在許多弊端。
1.投資總量嚴重不足。從20世紀80年代初至今,中國環(huán)保投資的總量呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢。尤其是90年代末期,環(huán)保投資總量有了較大幅度的增加,在局部領(lǐng)域和地區(qū),環(huán)保投資增加的效應(yīng)開始顯現(xiàn)。近些年,盡管我們投資總量有所增加,但占GDP的比重仍然很小。“八五”期間國家環(huán)境保護投資1307億元,按1990年的價格計算,占GDP的比重只有0.69%,沒有達到“八五”計劃規(guī)定的O.85%的目標(biāo)。“九五”期間,雖然這一比重有所提高,接近1%,但遠低于發(fā)達國家。發(fā)達國家環(huán)境投資約占GDP的1.5%。“九五”期間,即使在經(jīng)濟財政政策的有利形勢下,環(huán)保計劃投資4 500億元,但留有缺口超過100億元。“十五”期間,投資6996億元,據(jù)預(yù)測,“十一五”期間,我國環(huán)保投資需求在15433億元左右,占同期GDP的1.1%~1.3%。環(huán)境污染治理投資總量占GDP的比例呈迂回曲折上升的態(tài)勢。但這一比例仍然偏低,遠低于發(fā)達國家的2%-3%。環(huán)境污染治理投資總量占全社會固定資產(chǎn)投資的比例也呈迂回上升趨勢。若不創(chuàng)新現(xiàn)有的投資機制,未來的需求缺口會更大。導(dǎo)致投資不足,除了與經(jīng)濟發(fā)展水平直接有關(guān)外,更重要的原因:一是重視不夠,在當(dāng)前反映政府活動范圍的財政預(yù)算的科目設(shè)置上,環(huán)境保護投資并非基本建設(shè)支出、文教科衛(wèi)支出等那樣作為一個獨立的支出科目,而是被寄托在基本建設(shè)支出、科技三項費用專項支出等科目之下,這種預(yù)算設(shè)置機制的結(jié)果是各級人大很難對政府在環(huán)保方面的投資進行監(jiān)督,政府的環(huán)境保護投資得不到保證。二是民間環(huán)保投資的積極性沒有得以很好地調(diào)動,環(huán)境保護的正外部效應(yīng)特點使得私人資本不愿積極主動地介入該領(lǐng)域。
2.投資效率不高。環(huán)境保護投資效率不高,主要體現(xiàn)在環(huán)境保護設(shè)施運轉(zhuǎn)效率低下,環(huán)境污染治理效果不佳。據(jù)統(tǒng)計,1991~ 1995年,中國污水處理能力年增長率為8%,但達標(biāo)排放量的年增長率僅為1%。“九五”期間工業(yè)廢水治理投資年均增長率達34.1%,但廢水處理量和達標(biāo)排放量并沒有出現(xiàn)同比增長,僅為9%左右,投資效率明顯不高。環(huán)保設(shè)施未能充分發(fā)揮效益的主要原因:一是缺乏預(yù)算約束機制和有效的監(jiān)督制度,許多企業(yè)把應(yīng)該用于污染防治的資金擠占或挪用,或?qū)⒅挝圪Y金的相當(dāng)比例用在環(huán)保機構(gòu)工作人員的人頭費及其它裝備上,而不是用在排污設(shè)施方面。二是缺乏競爭機制。現(xiàn)行的環(huán)保投資的行為方式和經(jīng)營管理方式嚴重滯后于社會整體的市場化進程。設(shè)計不合理、處理設(shè)施技術(shù)不過關(guān)、工程質(zhì)量差、管理水平低及缺乏有效的競爭機制。環(huán)保投資效率不高又增加了籌集環(huán)保資金的難度。經(jīng)驗表明,當(dāng)污染治理投入占國民生產(chǎn)總值的比例達到1%~1.5%時,才能基本控制環(huán)境污染;提高到2%~3%時,才能改善環(huán)境質(zhì)量。目前,我國這一比例僅有O.7%~0.8%。
3.投資結(jié)構(gòu)不合理。較長一段時期,我國環(huán)保投資的重點一直在工業(yè)污染防治領(lǐng)域,而對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理部門建設(shè)、跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小企業(yè)污染防治方面等投資甚少。從1986~1996年的10年間,新建和擴建項目的污染防治資金在環(huán)保投資總量中所占的比例一直維持在30%以上。中國在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)保投入雖然每年都有一定比例的增加,但相對于中國的城市化進程和大中城市規(guī)模的迅速膨脹來說依然相距甚遠,城市環(huán)保投入的欠賬程度仍然持續(xù)增加。“九五”前兩年,城市環(huán)保投入增長甚微,相對于“八五”期間平均只增加了1個百分點。